在中国城市化的发展进程中，政府扮演着主导角色。而国有平台型公司则发挥企业性质优势，在搭建融资平台、推进基础设施建设等方面贡献颇多。随着城市化进程步入稳健发展阶段，原有平台型公司的功能需求逐步弱化，在部分中小型城市地方政府债务高企的大背景下，融资政策环境也逐步收紧，平台型公司面临来自内外部的双重压力，转型迫在眉睫。与此同时，在城市建设和管理日益精细化的今天，对城市营商服务、宜居服务等综合能级提出了更高的要求，对城市的建设和运营者也提出了新的要求，特别是一、二线城市的能级提升，对创新生态体系、数字基础设施、城市外向型交往能力等重要城市功能的提升的需求越来越迫切。
组建、改造具备特定功能的创新型平台型组织和公司的呼声越来越高，可以预见，市场化或半功能性半市场化的平台型公司和组织将在城市管理优化、城市能级提升上发挥重要作用。平台型公司面临着哪些具体困境，如何化解困境、积极应对城市发展的新需求，并助力政府推进城市迈上新台阶？本文结合麦肯锡对中国城市发展的研究和地方国有公司战略咨询的实践经验，尝试对上述问题做出解答。
三大难题直逼生存底线：定位模糊、政策收紧、造血能力不足
全国地方性平台型公司数以万计。城投公司，即各地城市的建设和投资公司是平台型公司的主要形式，起源于1991 年，以城市建设为使命，在融资、土地开发和基础设施建设、重大项目建设和国有资产运营等重要方面，起到了积极作用，特别是在融资方面，是地方政府整合社会资本、继而投入到城市建设开发中去的重要通道。但今天来看，成立之初的使命设计，为平台型公司的定位转变艰难、业务拓展受困埋下了伏笔。
难题之一：公司的角色定位不清晰。纵观平台型公司的演变进程，经过设立之初的快速发展期，目前普遍进入了转型过渡期，特点是城市开发中的融资和建设的职能定位已经不再适用，公司需要随着需求的变化，辅以一段时期的地方政府支持，挖潜优势、整合资源快速转变，寻找新的出路。但相当一部分平台型公司对原有定位和业务不肯放手，对新的定位和方向，特别是需要进行一段时期的摸索和探讨的方向，不敢下决心。面对外部环境的变化和市场新的需求，有的企业尝试转型、拓展，但受国企身份制约，时进时退，左右摇摆，导致定位长期模糊。
难题之二：需求放缓，外部政策日趋收紧。大规模的城市开发建设逐步放缓，城市发展进入稳步阶段，中央及地方政府对开发融资的政策日趋严格规范。体现为两个层面，针对地方政府和针对金融行业。城投公司的融资平台角色不断被弱化，甚至逐步被取消，地方政府再不能用旧模式对其进行“输血”，企业陷入生存困境。
难题之三：应对新的调整，自我造血能力不足。平台型公司的融资和城市建设业务能力较为成熟，但这部分业务不仅面临着市场空间萎缩的局面，更重要的是，业务更像是完成政府交付的一个既定任务，市场化属性不强，导致企业的市场竞争能力、团队整体战斗力偏低。而面对新的需求调整，需要开创新的业务方向和产品线、构建新的组织和团队，逐步培养起新的、自我的造血能力，市场化能力偏弱的平台型公司往往改革滞后。
三个关键点亟待突破：发挥平台角色定位，界定责权范畴，全力推进脱重向轻
我们看到，北京、深圳等一线城市政府在不断探索，结合城市发展的新需求，明确了平台型公司新的发展方向、提出了新的任务，企业本身也就新的使命和目标进行探索，尝试在新的发展背景下，在市场和政府之间找到平衡点。
比较而言，以开发区、特殊政策区的开发建设为主旨的园区类城投公司转型起步较早，其早期建设阶段的城投性质比较明显，在后期园区成熟阶段，服务对象由政府转为企业，城市运营方面的服务需求越来越多，这类园区公司的转型需求比其他平台型公司出现得更早。就目前来看，从产业发展、园区综合实力上比较，这类园区公司的成绩表现优异，如在2018 年度中国产业园区运营商排名[1]中，包括上海临港集团、东湖高新、招商蛇口、苏高新集团等在内，具有城投性质的公司超过13家[2]。这既得益于起步较早、积淀丰富，以及地方政府的大力支持，更得益于其抓住市场需求变化，快速转型，从城投业务中跳脱出来。
我们认为，面对城市软实力、软环境的建设主体十分匮乏的现状，以园区开发建设公司为代表的一批新型平台型公司，其转型尝试的借鉴意义非常重要，需要在三个关键点上有所突破。
回归“平台”本色，做开放式资源整合者。转型的关键是把握好平台型公司的特殊功能和特殊使命，即发挥国有资本的优势，整合社会资本、社会力量，在具有基础性、共性和关键性的建设任务中发挥平台作用，进而实现助推城市整体环境提升的目标。围绕这一关键点，平台型公司应谨慎拓展市场竞争相对充分的业务，“有所为、有所不为”，更多在城市管理和运营层面上，特别是和民生相关的领域，撬动、引领、示范，更大范围内地整合社会资源。
加强与地方政府沟通，明确职责范畴、绩效目标，落实政策支持。转型初期，离不开地方政府的支持和理解。平台型公司的转型方向、目标与地方政府的需求统一，是成功转型的关键，重点需要在两个方面达成一致。首先，确定功能定位和业务方向，即明确平台的特殊功能，基于功能明晰业务设计和边界；其次，结合其功能设定，明确绩效目标，设计特殊的考核体系，匹配相应的机制设置，在保障国有资产安全的前提下，创新激励机制。在期望和任务明确的前提下，积极争取地方政府的政策支持，变“输血”为“投资”，即确定方向和规模的公共性政策和资金投入，获取目标明确、可评估的公共效益。
脱重向轻，聚焦“特色功能”。城市开发建设的重资产业务逐步剥离，围绕“政府想做不能做”“市场不愿做、做不好”等关键任务，在偏轻资产、以服务为导向的业务上持续深化探索，逐步发展形成具有不可替代性的可持续业务模式，建立新的“造血”能力。如基于原有融资背景，聚焦产业发展，在金融服务上深化。再如，围绕城市的建设运营深化，在具有城市功能提升的重点项目上深化服务和运营能力，形成新业务线，如会展功能的项目服务、创新功能的项目服务等。现有园区建设公司等平台型公司已经进行了积极的探索，形成了一些基础的服务业务，如针对园区内的企业服务、物业服务等，面对城市能级提升的新需求，平台型公司还应积极推进更大跨越的业务改革，实现所谓轻服务的2.0，真正完成助推城市升级的历史使命。具体来看，有两个重点方向值得积极探索。
做创新环境优化的建设者和组织者
国际经验表明，半功能性半市场化的平台型组织，在城市的创新环境优化、创新功能区建设运营上持续发挥着关键作用。如纽约市经济发展公司（NYCEDC）不仅运营具有城市创新能级提升作用的项目和区域，还与专业科技服务商合建多类产业服务平台，与社会资本共建生命科学基金，在提升城市创新能级中扮演了突击队、连接器、放大器的角色。
而国内一、二线城市的创新能级提升也尤为迫切，以北京为例，与伦敦、纽约相比，北京的软硬环境条件、人才吸引力、政策最后一公里落地水平等要素还有提升空间（见图）。
平台型公司应发挥融资能力和经验，连接政府端和企业端，在补足耐心资本、多种形式放大国有资本效能、优化创新生态的融资环境等方面发挥效用；同时，在创新政策推进、创新要素链接、政策环境实施、载体运营等方面加强业务能力，有机会以区域经济发展、创新体系建设优化为目标，联合社会各其他主体，建立全周期、全方位、全链条的服务体系，转型为创新生态集成服务商。
做数字基础设施的供应商和服务者
我国核心城市和城市圈的人口聚集势能依旧很强，借助于技术应用改善生活质量的呼声也越发高涨；同时，移动互联技术的渗透深入，提供了可用于城市管理的海量数据源头。城市数字平台的搭建和相关智能应用，对公共资源的使用提出了更高要求，需要平台型公司积极参与，在实现基础设施体系自动化运行中发挥作用。
应对这一新需求，平台型公司需要整合技术能力，构筑数字化运作能力核心业务，比如系统总体架构的管控，清晰识别项目技术风险、把控技术决策等；更需要深入协助政府统筹规划，共同搭建生态体系，协调相关方利益，获取有效支撑并建立良好的合作模式。
国有平台型组织在城市能级升级中发展的作用，还需要在国企改革、城市管理细化、半公益型组织管理等多个话题下，结合中国自身特色，进行不断探索和尝试，打造可持续的平台型组织发展模式，助力城市升级。
[1] 资料来源：《2017 火花S-Park 中国产业地产30 强研究报告》。
[2] 包括地方国有企业、央企及央企控股子公司。
文 | 李广宇，吕文博，石俊娜，刘明明
