美国对虚拟货币的监管秉持其一贯对新技术的监管态度，即先适用现有框架下的分业监管，待时机成熟后推出完善的法规集中监管。在美国的分业监管模式下，不同类型的金融业务由不同的政府机构监管。针对虚拟货币，美国联邦的相关行政监管机构以及美国联邦法院作出了诸多的司法判决和行政裁定。其中，大部分案件的焦点集中在虚拟货币是否满足法律中所要求的法定货币的要件，以及什么样的行为构成虚拟货币经营活动。
审慎监管
在美国，诸多州出台了专门针对虚拟货币的监管法律，如纽约州的NYDFS Bitlicense法案、纽约州银行监督协会（Conference of State Bank Supervisors）关于虚拟货币的框架性意见等。在此基础上，美国的州际统一法律委员会于2017年年会上通过了《虚拟货币商业统一监管法》（以下简称“法案”）。虽然这一法案没有强制的法律效力，但是对美国各州的立法具有重要的参考意义。法案中首先对“虚拟货币”“虚拟货币经营活动”等有争议的名词作出了明确定义。其中，“虚拟货币经营活动”的定义较宽泛，不仅包括传统的货币转移和货币管理，还包括了使用贵重金属权属证书的交易，以及将游戏使用的代币交换为其他虚拟货币或法定货币的行为。然后，法案还规定了虚拟货币服务机构在满足必要条件后需在相关政府机构登记注册，获取营业执照。如果虚拟货币服务机构涉及的交易额度不到3.5万美元的话，还可以通过简便的临时登记制度申请临时执照。法案还详细规定了金融监管机构对虚拟货币服务机构的定期审查要求，同时要求虚拟货币服务机构提供保证金、定期提供财务报告、交易记录和客户信息。最后，在监管机关登记注册的虚拟货币参与者在其特定信息发生变化、股权结构发生变化或所有权发生变化时，还需要及时向监管机关提出著录项目修改请求。
反洗钱和防止犯罪
联邦反洗钱法案（AML）适用于使用虚拟货币跨境洗钱的行为。该法案同时要求货币服务机构（MSB）构建反洗钱机制。使用虚拟货币洗钱的案例很多，其中最著名的是暗网中名叫Silk Road的线上犯罪市场网站。该网站通过收取不可以被追踪的虚拟货币，绕过监管体系将犯罪的非法所得变为合法收入。美国财政部的金融犯罪执行网络（FinCEN）发出指导文件指出，联邦每个州的虚拟货币管理机构受联邦银行保密法案（BSA）的约束，虚拟货币的交易中介必须按照货币服务机构（MSB）的标准在财政部的金融犯罪执行网络（FinCEN）登记注册，以防止利用虚拟货币洗钱或其他与虚拟货币相关的金融犯罪。这一指导文件对于前期世界范围内爆发的勒索病毒事件特别有针对性。勒索病毒通过远程加密感染病毒的电脑终端中的文件，随后向文件所有者勒索虚拟货币作为赎金，比特币充当了洗钱和媒介犯罪的工具。
对货币服务机构的监管
美国财政部对货币服务机构的定义是任何涉及将虚拟货币兑换成实际货币、基金或其他虚拟货币的机构。虚拟货币的交易活动包括接受虚拟货币或者转移虚拟货币、代持虚拟货币、买卖虚拟货币、兑换虚拟货币，以及控制/管理/发行虚拟货币的行为。同时，联邦内部分州的货币转移法也规定货币转移者必须在州政府的监管机构登记注册。在近期美国财政部金融犯罪执行网络（FinCEN）所裁定的行政案件中，基于区块链技术提供金融结算解决方案的供应商Ripple Labs，Inc.，因为在出售虚拟货币之前没有在FinCEN注册为货币服务机构，成为了第一个被联邦财政部处罚的虚拟货币交易所。最后，从市场监管的角度来看，联邦期货交易委员会（CFTC）将虚拟货币定义为“商品”，受商品交易法案的监管。所有涉及虚拟货币的期货交易、运营虚拟货币的期货交易平台或提供与虚拟货币相关咨询的机构，都需要在联邦期货交易委员会申请执照，受其法规的监管。
行为监管
联邦消费者保护法和联邦消费者金融保护局（CFPB）主要负责保护虚拟货币投资人的合法权益，特别是虚拟货币发行机构有义务和责任对金融投资人进行风险教育。早在2014年，联邦消费者金融保护局以及相关州的对应机构就发布了多个公告向金融投资人介绍虚拟货币可能带来的风险，同时接受投资人对虚拟货币和虚拟货币服务机构的举报。公告内容提及虚拟货币没有FDIC提供的保险，相关金融科技还不大成熟，以及虚拟货币交易常涉及犯罪，属于高风险投资。另外，如果虚拟货币被用于在线赌博，那么就会受到联邦互联网反赌博法案（UIGEA）的监管。同时，如果虚拟货币在博彩活动中采用了汇款的方式，还会受到联邦汇款法案的监管（FWA）。该法案禁止在博彩活动中使用汇款的方式转移货币。在美国联邦法院近期处理的非法集资案件中，被告在网络上吸收虚拟货币的集资，随后被告将收到的虚拟货币用于支付集资人的利息。同时，被告私自挪用集资到的虚拟货币，故意对集资人隐瞒资金的用途。对此，联邦法院认为，虚拟货币不仅可以作为普通货币用于交换商品和服务，同时也可以通过交易所兑换为法定货币，虚拟货币满足货币的定义，等同于法定货币。投资人使用虚拟货币参与集资，因而也应当被算作是使用法定货币集资。因此，联邦法院认为在获取虚拟货币集资后提供虚拟货币作为利息的行为等同于提供利息，被告的非法集资罪名成立。
防止非法证券活动
最近美国证券交易委员会（SEC）的调查报告中确认了至少部分虚拟货币项目满足证券发行的所有要件，虚拟货币可以被看做是证券。虚拟货币的交易机构需要登记为证券交易所，以杜绝非法发行证券的违法行为。虚拟货币不能被用于没有登记注册的证券交易。如果没有在美国证券交易委员会登记的情况下以收取虚拟币的条件出售公司股权，则违反了联邦证券交易法。由此，美国证券交易委员会将与虚拟货币相关的证券交易行为纳入了联邦证券监管体系。上述的司法判决和行政裁定，避免了虚拟货币发行项目通过发行代币的方式来规避现有的金融监管，有效地杜绝了非法证券活动。
美国虚拟货币监管框架的经验
首先，在公平的原则下构建虚拟货币的营业执照审批制度。所有参与虚拟货币的商业活动，并达到一定交易量的服务机构，都应当在监管机构申请营业执照，便于统一监管。同时，申请人需要在监管机构存放多种不同形式的保证金，以确保申请人在监管体制下遵守法律法规。此外，申请人还需要保持规定量的储备金，以备不时之需。监管机构在其认为必要的时候还可以对申请人开展调查，申请人需要积极配合，同时承担调查的费用。
其次，完善虚拟货币服务机构的信息披露制度，加强对消费者的保护。虚拟货币服务机构除了提供其基本信息外，还需要详细披露现在和以前所从事的商业活动、所涉及的行政和司法案件、破产历史等信息。监管机关还需要保障消费者的风险知情权，提示投资风险和维权路径，构建完善的消费者权利保护机制。在具体监管中主要体现在对融资金额实施审批制度，要求披露融资主体资格和高管人员的详细信息，要求披露资金托管情况，督查资金使用规划和项目实施时间安排，提升虚拟货币项目的透明度。同时，美国的临时执照制度将那些交易量达不到法律规定最低标准的参与者也纳入监管的做法可以最大限度地覆盖虚拟货币的参与者。
再次，加强对违法虚拟货币服务机构的惩罚力度。需要对无证经营和违反监管规定的服务机构制定严格的惩罚制度，包括但不限于罚款、停业整顿和吊销执照，对严重违法机构的负责人还应当追究刑事责任。
最后，完善虚拟货币服务机构的合规制度，构建货币转移报告和可疑交易报告制度，加强行为监管。为了防止不法分子利用虚拟货币犯罪，虚拟货币服务机构应定期向监管机关提交其交易平台上的产品转移情况、客户信息和财务信息。保存规定年限内记录的所有产品交易信息，接受监管机关随时审查。同时，实施实时监控，一旦发现可疑的交易立即上报。此外，虚拟货币服务机构应当充分了解其服务的客户，最大限度地降低信息不对称所带来的风险。最后，虚拟货币服务机构的基本信息发生变化时需要及时向监管机构申请信息更改。
对中国虚拟货币监管的思考
虚拟货币在美国的发展以及相关立法和监管实践的经验具有重要的借鉴意义和启示作用。美国的虚拟货币处于政府的严格监管之下，在发展过程中仍暴露出了一些问题，而我国与虚拟货币相关的立法还很不完备，也远未形成一套完整有效的监管体系，虚拟货币的快速发展造成了很大的风险。比如，前期各类以发行虚拟货币筹资的首次代币发行（ICO）激增，没有规范程序可循，消费者仅基于白皮书的内容来判断是否参与融资，而多数的白皮书内容虚假、严重失真，涉嫌非法集资。很多消费者并不关心项目本身的价值，只关心投资回报，致使风险被忽略。从理论上讲，虚拟货币的价值取决于项目白皮书中承诺的技术方案能否成功实现，但很多ICO项目募集资金并没有用于项目本身，而是被挪用至其他用途，甚至一些项目的实际操作与白皮书的内容毫无关系，涉嫌明显的主观故意合同诈骗。
当前，我国虚拟货币的法律基础还很不完备、相关监管条件也不完全具备，而且投资者还不成熟，难以辨别虚拟货币的风险，由于没有一套完善的虚拟货币投资者权利保护机制和风险教育机制以保障虚拟货币投资者的风险知情权和维权救济路径，同时虚拟货币的风险暴露会严重扰乱社会经济秩序，并可能传染成为系统性金融风险隐患。为了守住不发生系统性金融风险的底线，当前禁止ICO和虚拟货币平台的交易是十分必要的。
虚拟货币监管的终极目标是确保其为公共利益和国家利益服务，同时保护消费者合法权益，维护金融市场稳定，促进支持实体经济的金融创新。在金融科技快速发展的今天，全球监管当局需要进一步加强合作，深入研究，继续对虚拟货币监管框架进行探索。■
作者孙国峰系中国人民银行金融研究所所长；陈实系西南财经大学法学院副教授、中国人民银行金融研究所访问学者
